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“小产权房”司法裁判的困境与突围

   内容摘要:“小产权房”所涉权属、流转或其他权益纠纷非常普遍。现行土地制度、部分城市的高房价及法律、政策执行不力等是“小产权房”市场形成的根本原因。目前我国针对“小产权房”问题尚无统一的法律规范予以调整,但为了社会经济生活的有序和稳定,人民法院不能回避由此产生的大量纠纷和矛盾,而应积极依法行使司法裁判权,化解和制止此类纠纷和冲突。其中要特别注意解决的是:区分“小产权房”的所有权和使用权;司法裁判与行政程序互相配合衔接;依法为有关机关留出相应的处理空间和余地;避免司法判断权与行政权处理结果出现冲突等问题,并应致力于在司法裁判实务中促进裁判尺度的统一。随着国家对“小产权房”进行治理、引导,以及法律、政策的调整,“小产权房”会逐步纳入法律调整的轨道。 
  关键词:“小产权房”所有权使用权司法裁判行政程序 
  一、问题之提出 
  基于社会上广泛存在着“小产权房”的现实情况,国家有关部门和理论、实务界人士也一直在研究和讨论“小产权房”问题的解决之道。对“小产权房”的处理,目前有几种代表性的主张:一是通过补办手续,将合法“小产权房”变为“大产权”房;对违建“小产权房”部分拆除,部分补办手续。〔1 〕二是进行法律、政策的修改和调整,允许集体土地设立建设用地使用权,从而解决农村集体土地不能设立建设用地使用权的问题。〔2 〕三是在“小产权房”流转问题上认定买卖合同有效。〔3 〕该主张基于恶意抗辩无效原则、诚信原则、意思自治原则等民法基本原则,认为应当维护买卖合同的稳定性,即只要该房屋系合法建筑物,就应当认定买卖合同有效。〔4 〕四是在“小产权房”流转问题上认定买卖合同无效,根据“小产权房”是否可以补办用地、规划及土地出让手续对房屋和损失等作不同处理。〔5 〕由此可见,在现行法对“小产权房”尚未统一规制前,司法实践中围绕这一议题的处理尚存明显的分歧和争议,而无统一的司法裁判标准和尺度。因而可以说,当下关涉“小产权房”的司法裁判陷入了困境,并亟需从法理层面予以突围。 
  二、“小产权房”形成的制度根源 
  在突围“小产权房”司法裁判困境之前,从制度层面剖析造成这一现象的根源,是理论研究不可回避的前提性工作。当前,“小产权房”之所以会广泛存在,有多方面的原因,但其主要原因有如下几点:其一,现行土地制度是“小产权房”市场形成的根本原因。根据《土地管理法》的规定,农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。任何单位和个人进行建设需要使用土地的,都必须依法使用国有土地;但兴办乡镇企业和村民建設住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。开发建设商品房,须依法申请使用国有土地。集体土地经过政府征收方式才可以转为国家所有的土地,再经过合法审批才可以在该土地上建造商品房从而出售。开发商用于开发建设的土地,只能由政府提供。政府是征地并向开发商提供土地的唯一合法主体。农民集体所有的土地,不管是集体还是个人,除了兴办乡镇企业、公用设施和公益事业建设以及建造住宅用于自住之外,只能利用这些土地进行农、林、牧、副、渔业生产。随着市场经济的发展,土地的商品价值逐步显现,一些集体和个人受到这种巨大的经济利益诱惑,不惜冒着违法风险建设“小产权房”。〔6 〕又因“小产权房”与商品房相比具有价格优势,具有强大的销售市场,故吸引了更多的集体或个人兴建“小产权房”以争取巨额的经济利益。其二,农村集体经济组织和成员希望分享改革红利从一定程度上推动了“小产权房”市场的发展。改革开放后,家庭联产承包责任制、乡镇企业的发展、农村保险的建立以及城镇化进程的加快,给农村集体和集体经济组织成员带来了经济生活上的巨大变化。但相对于城镇而言,乡村经济发展仍显缓慢。由于能够通过在集体土地上开发建房使得集体和集体经济组织成员受益,并能显著改善农村基础设施和福利待遇,提高本集体经济组织成员生活水平,故“小产权房”才得以大量出现。虽然在集体土地上开发建设居住房屋受到法律、法规的限制,但农村集体和集体经济组织成员希望通过建设“小产权房”,改善自身的居住环境,分享城市发展的红利。〔7 〕这种欲望十分强烈,使得“小产权房”市场迅速发展。其三,“小产权房”市场的形成是我国目前部分城市高房价下市场的选择。这些年,全国各地的商品房房价均普遍持续上涨,政府虽然制定政策,通过限贷、限购以及税费等方法进行调控,但房价降幅并不明显,城镇房屋价格仍在每平方米万元以上至几万元不等。政府推出的保障性住房有限,不能满足市场的需求,加之部分购房者因消费能力不足,其出于改善居住质量的需求,往往选择购买具有价格优势的“小产权房”。〔8 〕就北京而言,“小产权房”在通州、丰台、顺义、怀柔、密云等地大量出现,房屋价格多在每平方米万元以内。〔9 〕虽然“小产权房”所有权得不到保护,但在购房者的观念中,价格合适、适宜居住的房屋比完整的产权更为重要。〔10 〕最终,开发商受利益驱动通过各种方式不断开发建设“小产权房”,与此同时,购房者虽然没有购买“小产权房”的合法渠道,但其仍甘愿冒着潜在风险购买“小产权房”。这样,“地下”交易的市场逐步形成。其四,“小产权房”市场的形成是法律、政策执行不力的结果。“小产权房”历来被国家法律、政策所禁止。从政策层面看,1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条规定:“农村的住宅不得向城市居民出售。”2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中强调:“加强农村宅基地管理,严禁城镇居民在农村购买宅基地。”2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定:“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有的土地搞房地产开发。”其五,“小产权房”市场也是地方政府试点政策的产物。在改革开放过程中,一些地方政府突破现行法律、政策的限制,寻找本地区经济增长点,对当地农村集体所有的土地采取了适当流转方式的政策。比如1996年以后,上海按照地区和用途级差,制定了土地租用的价格机制;在北京地区,有关政策也把历史上原为集体所有的土地因被开发使用等原因规定为国有土地。这些试点,对“小产权房”的形成和发展,均起到了一定的鼓励作用。

 
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