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跨国气候伙伴关系治理及其对中国的启示

  摘要 《巴黎协定》为全球应对气候变化确立了“自下而上”的治理路径,有助于增强各类行为体的参与动力,而后续的巴黎进程更适用于建立以跨国气候伙伴关系为代表的治理模式。在这一模式下,主要施动者是地方政府和包括气候NGO、市民社会在内的非国家行为体。他們不仅在议程设定、透明度、监督执行和代表利益攸关方等方面具有不可替代的作用,而且还具有擅长短期本土化项目管理等优势。本文从国际关系的跨国行为体视角出发,对这类伙伴关系的兴起及其合法性、有效性进行分析,所获得的基本结论为:①各国达成《巴黎协定》的内在逻辑有助于跨国伙伴关系发挥作用;②当前跨国气候伙伴关系参与全球气候治理的路径呈现不断制度化的趋势;③跨国伙伴关系治理的合法性和有效性具有一定特殊性;④非国家行为体在参与治理的过程中逐渐交叉,更易形成联盟且相关的观念外溢也更为便利。这一新兴治理关系对中国的启示包括:①重新审视非国家行为体在全球气候治理中的作用;②评估一些具有重大影响力的跨国伙伴关系,并适当鼓励国内相关机构和组织参与全球进程;③在国内层面,以渐进的方式,有针对性地参与、建立一些跨国气候伙伴关系,有助于提升中国的城市与地方政府的气候治理能力;④在国际合作中,利用非国家行为体的优势推动中国所提出的南南气候合作倡议及相关项目的落实,进一步提升中国气候治理的话语权,并弥补资金、技术及能力建设上的不足。 

  关键词 气候变化;跨国伙伴关系;全球治理;非国家行为体;《巴黎协定》
中图分类号 D815
文献标识码 A文章编号 1002-2104(2017)09-0120-08DOI:10.12062/cpre.20170723
当前,全球气候治理已经成为国际政治的常规领域之一。虽然现有状态仍处在分散与碎片化的格局之中,但其模式转向“多层治理”与“利害关系交织的网络治理”的趋势已较为清晰。国际上,很多气候治理项目已经超越了政府间的多边协定,权力分散在社会组织和不同类型的行为体层面。其中,非国家行为体与地方政府已经成为气候变化政策领域的积极参与者,而其做法也往往领先于国家行为体[1]。整体而言,非政府组织、次国家行为体(如城市)较之过去拥有了更大的政策影响力。
同时,在国际气候外交中,非国家行为体已经与主要谈判阵营共同构建了一种“混合多边主义”,导致公共部门与私人部门的界限不断被打破。在这种背景下,跨国气候伙伴关系的兴起已经不足为奇。同时,这种变化深层次地体现了全球气候政策的协调需求。换言之,国家行为体与非国家行为体需要在一个治理网络中进行协同和资源互换,这种互动不仅形成了相互依赖的关系,而且有助于制定气候政策与提升项目运行的有效性与合法性。所以本质上,跨国气候伙伴关系体现了不同行为体联合行动的特点。对此,联合国秘书长古特雷斯也认为,气候公私伙伴关系不仅有助于应对全球气候挑战,而且还可以提升联合国治理体系的有效性。他认为跨国公私部门的合作对“执行”过程具有重要意义,体现了全球治理的宏观趋势[2]。
那么,跨国气候伙伴关系为何形成、具有何种功能、对全球气候治理产生了哪些影响以及对中国参与全球气候治理具有哪些启示?本文试图回答上述问题。文章分为四个部分,首先对当前《巴黎协定》下的气候进程新特点进行分析,再对跨国气候伙伴关系的概念、产生条件及类型进行剖析,随后探讨其合法性和有效性,最后在本文的第四部分提出这种治理形态对中国的一些基本启示。
1 巴黎气候进程与“自下而上”的治理模式
国际制度与国际规范是全球气候治理的基础。国际制度是由一套相互依赖的规范、规则、原则、价值观及决策程序所组成的,而国际规范则一般承载着道德和伦理要素,并用以约束国家的行为[3]。在2015年巴黎大会(COP21)之前,国际规范的道德压力发挥了重要作用,强化了达成《巴黎协定》的政治动力。但随着2016年英国“退欧”和2017年美国总统特朗普正式宣布退出《巴黎协定》等逆全球化政治事件的不断发酵,不仅应对气候变化的国际规范面临着弱化的风险,同时以联合国为中心的国际气候制度进程也面临一定程度的不确定性。相比之下,非国家行为体和次国家行为体气候行动的重要性突显。
1.1 当前国际气候治理进程的特点
经过多年的国际气候外交谈判,各国在2015年达成了《巴黎协定》(简称《协定》)。《协定》不仅被视为未来国际气候治理的路线图,而且重振了联合国气候谈判的信心。截至2017年4月5日,197个缔约方中已有141个批准了《协定》。目前,尚未批准《协定》的主要是一些非洲和欧洲国家。其中,欧洲国家主要是受“退欧”事件的波及而出现推迟。从美欧的近期情况看,政府间气候治理的政治意愿有所下滑。
然而,《巴黎协定》隐含了鼓励非国家行为体参与全球气候治理进程的内在逻辑。作为具有法律约束力的国际条约,虽然其细节仍在不断明确之中,但其特点已经比较明朗。
第一,强调政治意愿推动的重要性。“雄心”(政治意愿)和“行动”是全球气候治理的两个支柱。气候变化问题涉及全人类的生存与发展,加之,该问题是诸多复杂问题交织的产物,各国需要在多边谈判中寻求利益交汇点,并在减缓、适应、资金、技术、透明度等各项议题上体现平衡与包容性。非国家行为体十分重视提升政治意愿,并在全球气候治理历史上不断提出倡议,推动了国际进程。因此,未来的治理需要主要大国、非国家行为体积极参与并共同提高议程的能见度。只有确保将意愿维持在较高的水平,才能推动巴黎进程的后续发展。
第二,巴黎进程具有“去中心化”以及动员各类行为体的特点。实际上,巴黎气候进程的核心是国家自主减排贡献(NDCs)所确认的自愿方式。这种方式概括了各国的主要目标和政策[4],是一种务实的转变,反映了全球气候治理基于本地化的现实。同时,各国未来的经济发展方向是从传统的生产和生活方式逐步转向绿色低碳,而非国家行为体、次国家(地方政府、城市)行为体成为应对气候变化的原动力。
  第三,巴黎进程更加强调公共、私营部门的互动与合作。《协定》强调全球行动的透明度、国家自主减排的声誉和动力以及治理的多元参与等要素。同时,巴黎气候进程更加强调执行与履约的重要性。《协定》为此建立了若干能够体现“自下而上”治理特点的进程, 而且第13—15条(透明度、盤点与履约问题)也为非国家行为体的参与提供了相应机制,这就为公共和私营部门的互动提供了一定的制度空间。
 
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