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“十二五”期间中国区域低碳经济与国土空间开发格局的协调发展研

  摘要 有别于单纯的“区域竞争”模式,国土空间开发格局逐渐成为新形势下我国区域发展的基础和前提,区域开发应满足前者的基本要求。本文根据各省基于县级单元的主体功能区划,以2010年为基年,通过建立人口、经济、产业结构和温室气体排放等多层次指标体系,评价“十二五”时期我国区域低碳经济与国土空间开发格局协调发展的进展程度。研究发现,城市化地区(重点开发区和优化开发区)以占不到18%的国土面积,集聚了1/2以上的人口和3/4的经济产出;农产品主产区的面积占比超过1/4,人口比例接近1/3;重点生态功能区面积比例接近56%,人口比例低于10%。2010—2014年,從全国范围看,各类主体功能区的发展态势与其功能定位基本吻合,表现为优化开发区、农产品主产区和重点生态功能区的人口和经济集聚度均有微降,而重点开发区有所上升;各区产业结构均有所优化,但农产品主产区和重点生态功能区产业结构调整的幅度小于城市化地区。具体到各省,研究发现本文所研究的“协调性”进展与传统意义上的东、中、西区域划分和发展水平并无直接关系,例如同为东部地区的京津冀三地,协调性进展有显著差异,也显示出三地协同发展的难度。相反,一些惯常认为发展较为落后的省区,例如河北、青海、山西等地,在经济发展与国土空间开发格局的协调性方面所付出的努力和成效走在前列。部分地区低碳发展与其国土空间开发格局呈现出相对不协调的态势,主要表现为农产品主产区和重点生态保护区都出现了经济集聚度上升、产业结构劣化、CO2排放大幅度上升、排放强度甚至也上升的趋势。 

  关键词 国土空间开发格局;低碳经济;主体功能区
中图分类号 F061.5;F207
文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2017)09-0135-08 DOI:10.12062/cpre.20170626
主体功能区具有国土空间开发保护基础制度的作用。为了打破传统区域竞争所带来的弊端,中国从“十一五”末“十二五”始开始实施主体功能区战略,致力于构筑主体功能定位清晰,国土空间高效利用,人与自然和谐相处的区域发展格局。各省也相继制定了主体功能区规划,实施了相应的政策。同时,“十二五”也首次制定了具有约束力的量化低碳发展总体和分区域目标。现在,“十二五”已经过去,中国低碳发展取得了不俗的成效(2010—2015年碳强度累积下降幅度达到20%,超过17%的目标),那么在这个阶段,我国区域低碳经济发展与国土空间开发格局的协调发展程度如何?由于缺乏定量数据的支持,目前大部分关于国土空间开发格局的研究依然不能完全跳出传统行政区划的“窠臼”,难以真正从“主体功能区”视角开展研究。本文建立了基于中国县级单元的主体功能区划数据库,并发展了基于多种协调指数的方法论体系,定量地评价了“十二五”阶段中国区域低碳经济与国土空间开发格局的协调发展进展程度。
1 研究背景
区域发展不平衡是我国经济社会发展面临的一个重要问题。区域政策因解决区域发展不平衡等区域问题而生,是国家为了推动区域发展,促进区域协调,依据区域比较优势而对不同地区作出的政策安排。所以,以行政区划为主的区域政策构成了我国宏观调控政策和经济调节体系的重要组成部分[1]。而差异化是区域政策的主要特点。建国以来,我国区域政策几经调整,现行的有明确指向性的政策有四大版块区域政策(即西部、东北、中部、东部四大板块各有侧重的区域发展总体战略,即“深入推进西部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地,大力促进中部地区崛起,积极支持东部地区率先发展,实现相互促进、共同发展)、各类功能型区域政策(包括为改革开放试验和培育增长极目的设立的特区、开发区等,以及承担特殊经济社会发展功能的区域,比如商品粮基地、能源基地)以及问题型区域政策(特别针对落后地区、萧条或衰退地区、膨胀地区等的政策)[2]。
改革开放以来,包括以上政策在内的区域政策有非常成功的经验。在“以经济建设为中心”、“让一部分地区先富起来”的战略导向下,形成了中央-地方财政关系、干部政绩考核等一系列相关制度安排,充分调动了各地发展的积极性,导致了我国独特的地区竞争的发展模式,成为30多年来经济高速增长的重要源泉[3]。经过努力,本世纪以来我国区域经济格局出现了一些积极的变化,区域发展总体战略初步形成、区域差距有所缩小(2002 年以后西部地区的GDP增速逐渐超过了东部地区,成为四大板块经济增长最快的区)、区域合作日益加深、区域格局不断优化、城市群和经济圈等增长极对区域的带动作用不断增强。但与此同时,“千方百计保增长”、“GDP 至上”的信念也就潜移默化地逐渐成为指导上至中央、下到地方的各级政府行为的最根本逻辑,“一心一意搞经济建设”变成了各级政府的头等大事。在这种区域竞争模式主导下,区域分割、底线竞争、产业结构雷同、重复建设、产业发展同质化等现象比比皆是,区域发展在效率、公平、可持续方面的问题依然十分突出,特别是在可持续发展方面欠帐越来越多,环境容量超极限。各地政府无论本地生态环境如何、主体功能如何,都要大力发展见效快的工业经济,尤其是青睐发展重化工业,其中大部分是高能耗、高污染排放和高碳产业,出现了“未富先高碳”的畸形发展态势,为低碳经济发展带来巨大挑战。
充分认识到“区域竞争”模式的弊端,从“十一五”末开始,国土空间开发格局、主体功能区与区域经济发展越来越紧密地联系起来。2010年,我国第一个全国性国土空间开发利用规划《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》(以下称规划)、我国“国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要”提出了今后一个时期促进区域协调发展的总体思路。即实施区域发展总体战略和主体功能区战略,构筑区域经济优势互补,主体功能定位清晰,国土空间高效利用,人与自然和谐相处的区域发展格局,逐步实现不同区域基本公共服务均等化;2012年十八大将优化国土空间开发格局作为生态文明建设的首要任务提出,明确提出“加快实施主体功能区战略”。到2014年,全国大部分省区都发布了以县域单位为基本单元的省级主体功能区区划,覆盖所辖全部陆地国土空间。“十三五”社会经济发展纲要认为主体功能区具有国土空间开发保护基础制度的作用,支持优化开发区域率先实现碳排放达到峰值,更紧密地将国土空间开发格局、主体功能、低碳发展联系起来。
 
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